社会管理创新的基本原则管窥

时间:2017-11-06 编辑:weian 手机版

  一、社会管理创新基本原则的功能

  笔者认为,社会管理创新的基本原则具有下述功能:

  1.指导功能

  指导功能是基本原则对社会管理创新活动所具有的指示和导引功能。基本原则是政府和社会组织实施社会管理创新活动的基本行为准则,其对准备阶段和实施阶段的社会管理创新活动都具有指导意义,应当为所有的社会管理创新实践所遵从。需要注意的是,与具体法规范不同,基本原则的指导具有宏观性。其并非为社会管理创新活动提供具体的实施细则,仅仅确定活动的方向和框架。

  2.评价功能

  评价功能是指基本原则是衡量、评估和判断某一活动或举措是否属于社会管理创新的标准。这一功能主要体现在两个方面:第一,作为实施者的自评标准,即实施者可根据基本原则评价其某一活动或举措是否属于社会管理创新活动,是否具有合法性和正当性。按照所处阶段的不同,可以将自我评估分为事前评估、事中评估和事后评估。自我评估应贯穿于社会管理创新活动始终,防止以社会管理创新之名,行违法乱纪之实。第二,作为实施者以外主体的他评标准,主要是评估某一活动或举措是否构成实质意义上的社会管理创新,是否存在违法情形等。实施者以外主体的他评具有广泛性。所有社会成员都可以对社会管理创新活动进行评价。但法律专家、行政学专家等专业人士的评价更加具有科学性和权威性。

  3.矫正功能

  矫正功能主要是指基本原则可作为纠正社会管理“创新”活动的根据。其与评价功能具有承续关系。通过实施者的自评和其他主体的他评,发现社会管理“创新”活动存在违法、侵权等情形的,可依照基本原则,对该活动进行纠正,从而保障社会管理创新依法进行。

  二、社会管理创新基本原则的构成

  在推行依法治国的今天,社会管理创新基本原则的确定需要考量法治社会的基本要求、宪法的至上性以及社会管理活动的本质属性和规律等因素。具体说来,社会管理创新活动应当遵循如下基本原则:

  1.权力规制原则

  在法治社会中,一切公权力都要受到法律的规范和约束,所有社会主体的活动应当在宪法和法律设定的框架内展开。社会管理创新也不例外。其应以法治理念为指导,以法制体系、法治程序和规范为支撑。2具体说来,第一,社会管理创新要有法定依据。政府和社会组织应当根据法规范所确定的职权来进行社会管理创新,不能越权“创新”,不能打着“创新”的旗号恣意扩大法定职权范围。这是依法治国的基本要求。以行政机关为例,其所实施的社会管理创新应当有相应的法律授权,“法无明文规定则禁止”。需要指出的是,社会管理创新需要一个相对宽松的外部环境的支撑,3因而其法定依据往往为授权性和裁量性规范。第二,社会管理创新应当依法实施。社会管理创新是以新的理念、机制和体制来改革原有的社会管理理念、方法和模式,但并不意味可以恣意突破宪法和法律。无论何种形式的社会管理创新,应当贯彻法治理念并严格遵循法律的规定来实施,不得违反有效法律的规定。如《治安管理处罚法》4授权公安派出所可以实施警告和五百元以下的罚款,除此以外的行政处罚,公安派出所均无权实施。第三,违法实施“创新”应当承担法律责任。社会管理创新涉及到社会成员的利益调整,一旦缺乏有效约束,势必会威胁乃至损害到社会成员的利益,不利于社会的和谐稳定,因而需要加以有效监督。监督包括有权机关的监督,如检察机关的监督、审计部门的监督,还包括社会监督,如群众性组织的监督。对于以“创新”之名,行违法乱纪之实的活动,应当追究有关人员的责任,包括法律责任和政治责任。

  2.人权保障原则

  人权保障是法治的基本内涵之一5,其主要内容为尊重与保障人权,根源于对人主体性的关注。人的主体性是“人作为主体,在改造客体的对象性活动中所表现出来的本性、本质特征”6。近代资产阶级革命以来,许多国家的成文法中明确规定了人权保障原则,如《德意志联邦共和国基本法》第1条规定:“人之尊严不可侵犯,尊重及保护此项尊严为所有国家机关之义务。”7我国1982年《宪法》在总结历史教训的基础上,在第38条中明确规定人格尊严不受侵犯。2004年,我国《宪法》又以修正案的方式明确规定“国家尊重和保障人权”,以根本法的形式明确宣告了对人权保障的重视。政府和社会组织在探讨、摸索和推行新的社会管理模式、方式和方法的过程中,应当将宪法所确定的人权保障原则作为基本价值追求和基本行为准则,并以此为创新的出发点和归宿,不得恣意侵犯和践踏人的尊严。否则只会损害国家机关和社会组织的公信力,最终影响法治社会的建构。

  3.功能最适原则

  德国学者在研究违宪审查时,提出了“功能最适”的主张,认为国家功能应当按照“就系争事务领域的特性而言,哪个国家机关根据其组织结构、权限行使方式以及决策程序,最有资格、最适合、并且最可望作出正确的决定”的原则来进行分配。8这一主张蕴含的根据组织结构和能力来配置权力的理念值得社会管理创新活动借鉴。社会管理创新本质上是政府和社会组织根据社会发展需要,不断整合内外资源,更新社会管理理念、体制和机制,促进社会发展进步的一系列活动和动态过程。9其创新活动的类型和范围取决于实施者的角色定位、权力属性、活动领域、管理事项等因素。如司法机关负责服刑在教人员的帮教管控工作,因而对此类人员的社会管理创新活动也主要由司法机关来主导进行。再如人民法院的法定职能为“依照法律独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”10基于司法的独立性、消极性和被动性,人民法院参与社会管理创新主要表现为依法公正裁判,妥善解决社会纠纷,维护社会正义,为政府和社会组织的社会管理创新活动营造良好的社会环境。

  4.参与原则

  二十世纪下半叶以来,随着民主化浪潮在全球范围的兴起,“现代国家为行政权力的运作设置了种种民主参与机制,包括行政政策形成过程的参与机制、行政计划编制过程的参与机制、行政立法过程的参与机制、行政执法过程的参与机制、行政监督和救济过程的参与机制乃至整个行政过程的参与机制。”11不仅行政过程如此,社会管理创新也需要更多的民众参与。这是因为,社会管理创新是对原有观念、体制和机制的突破,涉及到利益关系和格局的调整,需要在社会成员充分表达意见和建议的基础上集思广益,从而确保创新的科学性、民主性和正当性。基于此,《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”,确认“在这一社会管理格局中,党委领导是根本,政府负责是前提,社会协同是依托,公众参与是基础”12,鼓励政府与社会组织的协同以及民众对社会管理创新决策和实施的参与。因此,参与原则应贯穿于社会管理创新过程的始终。具体说来:第一,决策过程的参与。政府和社会组织在展开社会管理创新之前,应尽可能公开相关信息,广开渠道,认真听取公众的意见,并及时反馈。从实践的情况上看,社会管理创新仍存在公众参与不充分,回应机制不健全、公众对决策影响力低等不足,这是今后需要着力解决的问题;第二,实施过程的参与。社会管理创新本身是一个不断尝试、调整和磨合的过程。公众的监督和评价可以为社会管理创新活动的调整提供依据。因而,实施者应重视和吸收公众的合理化建议,并据此进行及时调整。需要注意的是,公众参与的前提是实施者应当及时公布社会管理创新的实施情况,提供沟通渠道和平台,对公众意见持开放态度。

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