行政管理支出增长的原因分析

时间:2017-10-25 编辑:weian 手机版

  一、行政管理支出增长的理论分析

  对于行政管理支出的增长,不同的学者给予了不同的解释,形成了不同的理论。国外与行政管理支出增长相关的理论主要表现在:瓦格纳的政府活动扩张论、皮考克和威斯曼的梯度渐进增长论、马斯格雷夫和罗斯托的经济发展阶段论、尼斯卡南和塔洛克等人的公共选择论、政府失败理论。

  1.瓦格纳的政府活动扩张论。瓦格纳的政府活动扩张论也称为瓦格纳法则,它认为:人均收入的提高,财政支出占GDP的比重也随着提高;随着经济的发展,政府支出必定比产出以更快的比率增长;政府活动不断扩张所带来的公共支出不断增长,是社会经济发展的一个客观规律。根据他的分析,随着政府提供的公共物品的范围越来越大,数量越来越多,诸如银行、交通、文化、卫生与福利等项目如果交由私人部门经营就很容易因私人垄断或供给不足引发社会不稳定。把越来越多的公共物品的提供纳入政府的职能范围,就导致政府的公共支出不断增加。这同样可以用来分析行政管理支出增长的原因。

  2.皮考克和威斯曼的梯度渐进增长论。这一理论认为:在正常年份财政支出呈现一种渐进的上升趋势,只有当社会经历“激变”如战争、衰退、危机等情况时,公共支出才会大幅上升,而当社会趋于平稳后,支出水平将会下降,但一般不会再回到原来的水平。皮考克和威斯曼将导致公共支出渐进增长的因素归为两类:一是内在因素,随着社会的发展,国民生产总值的增加,在不改变整个社会平均税率的前提下,税收水平会随着国民收入的增加而自动增加,而且由于具有累进性的所得税在整个税收中所占比重较大,使得税收的增长水平往往高于国民生产总值的增长水平,并且在正常年份,由于没有任何激变因素,这个状况会一直维持。在税收收入不断增长的刺激下,追求政治权力最大化的政府总是喜欢多支出的,因此公共支出呈现出一种渐进的增长趋势。二是外在因素,在激变时期,纳税人有可能接受更重的税收负担,私人的税收容忍水平将会提高,政府支出也就可能较大地增加,从而整个公共支出在渐进的过程中呈现出一个上升的台阶。当社会激变时期过去后,公共支出水平就会下降,但政府不会轻易容许已经上升的税收水平下降到原有状况,因此公共支出会下降,但不会降到原有的水平。

  3.马斯格雷夫和罗斯托的经济发展阶段论。马斯格雷夫和罗斯托利用经济发展阶段论来解释公共支出增长的原因。他们从经济发展的早期、中期和成熟期三个阶段分别揭示公共支出增长的原因。在经济发展的早期阶段,政府要投入到交通、通信、水利等基础设施建设中,以此来带动私人资本的投资,为经济发展创造比较好的外部环境,在这一个阶段公共资本的作用很大,公共支出必然增长。在经济发展的中期阶段,随着那些要由政府提供的具有较大的外部正效应的基础设施基本建成,政府投资转向对私人投资起补充方面,公共支出可能下降。但是由于这一时期市场失灵的问题日益突出,要求政府加强对经济的干预,而对经济的干预很明显也是要增加公共支出的。在经济进入成熟期阶段之后,政府的投入会转向以教育、保健和社会福利为主,而这些旨在进行福利再分配的政策性支出的增长会大大超过其他项目的公共支出的增长,这进一步使得公共支出的增长速度加快,甚至快于国民生产总值的增长速度。

  4.尼斯卡南和塔洛克等人的公共选择论。公共选择学派认为,官员和其他所有人一样,都是效用最大化者。官员效用函数变量包括薪金、为他工作的职员人数和薪金、声誉、额外收入、权力地位、现代化的办公设施、公费活动等。为了达到效用最大化,机构规模越大,官员们的权利就越大。由此造成政府行政管理支出规模不断扩大。具体来说,导致公共支出增长的主要因素存在于以下几个方面:1.政府作为公共物品的提供者导致公共支出增长;2.政府作为收入和财富的再分配者导致公共支出增长;3.利益集团的存在导致公共支出增长;4.官僚的存在导致公共支出增长;5.财政幻觉的存在导致公共支出增长。5.政府失败理论。政府失败理论认为政府的干预政策在某种程度上弥补了市场缺陷,纠正了市场失灵,但政府本身的行为也存在局限性,政府同样也会失败。市场解决不好的问题,政府也不一定能够解决好,而且政府失败会给社会带来更大的灾难和造成更大的资源浪费。政府失败的类型之一是公共物品供给的低效率,其供给低效率的原因有三点,这几点因素在某种意义上说也是行政管理支出规模趋于增长的原因:(1)政府机构及其官员缺乏追求利润的动机;(2)政府部门垄断了公共物品的供给,缺乏竞争机制;(3)监督机制的缺陷。

  二、我国目前行政管理支出增长的现状

  1.我国行政管理支出规模迅速膨胀。从表1可以看出,在改革开放支出的1978年,我国的行政管理费是52.90亿元,到2006年已经增加到7571.05亿元,在总量上增长了142.12倍。从相对比重上看,行政管理支出占财政支出的比重从1978年的4.71%增加到2006年的18.73%,增加14.02个百分点,虽然在1995年、1996年行政管理支出占财政支出的比重呈现下降的趋势,但2001年以后这一比重再次呈现逐年递增的趋势。行政管理支出占GDP的比重也是呈逐年递增趋势,比重从1978年的1.45%增长到2006年的3.5%,比重增加了2.05个百分点。从2007年到2010年的情况来看,由一般公共服务支出、外交和公共安全支出三部分构成的行政管理支出占财政支出的比重在17%到24%之间,占GDP的比重在4.0%左右,跟2007年之前的数据存在较大出入,由于新旧统计口径不同,前后数据不具可比性。

  2.行政管理支出增长速度过快。从表1中我们可以看到,行政管理支出占财政支出的比重由改革开放初期的4.7%上升到2006年的18.7%,而且其增长速度也快于财政支出。1990年的财政总支出为3083.59亿元,行政管理费用支出414.56亿元;到2006年,财政总支出达到40422.73亿元,而行政管理费用支出则上升到7571.05亿元。17年间,财政支出增长了12.11倍,行政管理支出增长了17.26倍。利用“行政管理支出弹性”这一动态指标可以反映行政管理支出增长与财政支出增长之间的关系。其计算公式为:行政管理支出弹性=行政管理支出增长率/财政支出增长率一般随着财政支出的增长,行政管理支出也会相应地增长。但是由于行政管理支出属于纯消耗性支出,增长速度应小于财政支出的增长速度。表3中的数据显示,20世纪80年代以来我国行政管理支出弹性大多年份都在1以上,其中最高的是1986年,竟达到了2.86。只有1983年、1987年、1990年、1995年、1997年和2002年这六个年份的支出弹性小于1,也就是这几个年份的行政管理支出的增长相对比较合理,这说明了财政支出增长的相当一部分都被用于行政管理支出的增长。

  三、我国行政管理支出增长的原因

  1.社会需求的不断扩大。根据瓦格纳法则,随着人均收入的提高,公共支出也不断增长,这用在我国同样也是适合的。随着我国经济的发展,财政收入的增加,财政支出也相应的增加,社会对政府行政管理的要求也越来越高。现阶段,我国经济增长的速度和质量在不断提高,因此在公共支出中占有重要位置的行政管理支出也不可避免的攀升。政府行政机构作为公共物品的提供者,必须满足人民日益增长的物质需要。客观上,由于社会是一个动态发展着的过程,在前进的每一个步伐中人民都会对政府提出许多新的要求,各级政府用于提供公共物品和社会服务的成本也就会进一步提高。同时,随着人口流动的越来越频繁,使得各级政府用于维护社会稳定、管理各种社会事务的行政管理支出也不断提高。人民在各方面对增幅提出了更高的要求,而政府在满足人民在这些方面的需求的时候,往往会导致行政管理支出的不断膨胀。

  2.机构臃肿,人员冗杂导致行政管理支出膨胀。改革开放以来,我国行政管理体制改革已取得一定成效,但是由于行政管理体制改革是一项极为复杂的系统性工程,受客观环境的影响和条件的制约,现行行政管理体制仍然具有阶段性和过渡性的特点,尤其是在政府层级管理体制方面还存在着不少问题,其突出表现在行政层级过多:在中央以下设省(直辖市、自治区)、地(市)、县(市)、乡(镇)四个行政管理层级,层级数量过多。我国政府不仅层级过多,同时机构也很臃肿。行政层级过多,机构臃肿,必然导致行政成本过高,增加财政负担。另一方面,我国行政管理支出之所以不断增长,很大一部分是消耗在人头费上,由其是2000年以后逐步提高公务员的工资和福利待遇,导致中国行政管理支出呈直线上升的趋势。据最保守的估计,全国官员每年用于公款吃喝的消费在2000亿元以上,每年的公车开销也不低于2000亿元,相当于一年吞掉一个三峡工程。在政府工作人员安排方面,人均行政管理支出居高不下,据统计,2002年我国的税收是1.5万亿元,进行税收征收工作的税务系统人员是100万人。而美国的税收远高于中国,其税务人员仅为10万人。无论是从纵向上看还是从横向上比较,中国的官民比例都处于失调状态。财政供养人口猛增,直接造成我国行政管理支出呈直线上升趋势。

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